Agevolazioni "prima casa" alla prova del diritto europeo

Commento alla decisione n. IP/19/471 della Commissione Europea - di Carmine Marrazzo


1. Il deferimento dell'Italia alla Corte di Giustizia UE


Con la decisione n. IP/19/471 del 24 gennaio 2019, la Commissione europea ha deferito l'Italia alla Corte di giustizia dell'UE per aver previsto e mantenuto un'aliquota ridotta per i cittadini italiani emigrati all'estero che acquistano la loro prima abitazione sul territorio italiano senza l’obbligo di rispettare il requisito della residenza.

A parere della Commissione, infatti, tale misura risulta discriminatoria nei confronti dei cittadini degli altri Stati Membri, avendo l’effetto di differenziare il trattamento fiscale dei soggetti beneficiari in base alla cittadinanza, in chiaro contrasto con il disposto di cui all’art. 18 del TFUE.

La Commissione Europa, già nel gennaio 2018, aveva notificato un parere motivato alle autorità italiane, in cui era stata ipotizzata la violazione delle norme UE in materia di libera circolazione dei capitali (art. 63 del TFUE) con riferimento all’agevolazione cd. “prima casa” imponendo all’Italia di comunicare le misure adottate entro il termine di due mesi.

Rilevata l’assenza di interventi o di convincenti deduzioni di segno contrario da parte del Governo di Roma, circa un anno dopo, la Commissione ha deciso di adire in giudizio la Repubblica italiana dinanzi alla Corte di Giustizia, affinché quest’ultima dichiari la mancata attuazione del diritto europeo nello Stato Membro convenuto per violazione del divieto di discriminazione.

È bene ricordare che, prima dell’eventuale decisione della Corte di Lussemburgo (già iscritta al ruolo generale con il numero di causa C-63/19), lo Stato italiano avrà ancora la possibilità di modificare la propria normativa in tema di “agevolazione prima casa” per adeguarla al diritto primario dell’Unione ed evitare una sentenza sfavorevole dei giudici.

In ogni caso, con il deferimento si è conclusa la procedura contraddittoria di cui all’art. 258 del TFUE e, in assenza di azioni da parte italiana, sarà la Corte di Giustizia a decidere le sorti dell’agevolazione prima casa, in particolare, sulla ragionevolezza dei divergenti requisiti. Naturalmente, non ne può decretare l’abrogazione, ma può dichiarare che l’Italia è venuta meno agli obblighi derivanti dal diritto primario, con l’invito alle autorità nazionali di adottare misure idonee per conformarsi alle disposizioni della sentenza della Corte, pena l’irrogazione di sanzioni pecuniarie.


2. Il contesto normativo di riferimento


Come è noto, l’art. 1, 2-bis, della Parte I della Tariffa allegata al d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, prevede una aliquota agevolata del 2%, in luogo di quella ordinaria del 9%, per gli atti traslativi a titolo oneroso della proprietà di case di abitazione non di lusso e gli atti traslativi o costitutivi della nuda proprietà, dell'usufrutto, dell'uso e dell'abitazione relativi alle stesse (cd. Agevolazione “prima casa”). In questo caso, le obbligazioni derivanti dalle imposte ipotecaria e catastale si adempiono con il pagamento per ognuna della misura fissa di 50 euro.

Diversamente, se il venditore dell’immobile è un soggetto passivo iva e la vendita rientra nelle operazioni imponibili, l’acquirente dovrà versare l’imposta sul valore aggiunto, calcolata sul prezzo della cessione, pari al 4% anziché al 10% (cfr. d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, Tabella A, Parte II, n. 21). In questo caso, data l’alternatività, le imposte di registro, catastale e ipotecaria si pagano nella misura fissa di 200 euro ciascuna.

Tra i diversi soggetti che possono beneficiare di questo regime favorevole, il legislatore ha incluso anche il cittadino italiano, trasferito all’estero, a condizione che lo stesso dichiari che l'immobile sia acquisito come prima casa sul territorio italiano; che non sia titolare esclusivo o in comunione con il coniuge dei diritti di proprietà, usufrutto, uso e abitazione di altra casa di abitazione nel territorio del Comune in cui è situato l'immobile da acquistare (cd. assenza di altri diritti reali vantati su immobili ubicati nello stesso Comune); e che non sia titolare, neppure per quote, anche in regime di comunione legale su tutto il territorio nazionale dei diritti di proprietà, usufrutto, uso, abitazione e nuda proprietà su altra casa di abitazione acquistata dallo stesso soggetto o dal coniuge con le agevolazioni in esame o con quelle analoghe, oggetto di specifica elencazione (cd. novità nel godimento dell’agevolazione).

La condizione di "emigrato all'estero" può risultare da certificato di iscrizione all'AIRE (Anagrafe italiana residenti all'estero), ma anche da autocertificazione dell'interessato resa nell'atto di acquisto ai sensi dell’art. 46 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

La ratio di questa disciplina di vantaggio per il cittadino non residente poggia sul “particolare valore sociale riconosciuto al lavoro prestato all'estero ed all'emigrazione” (Cass., sez. VI - 5, ord. n. 15617 del 9 luglio 2014) e, in generale, rappresenta un significativo incentivo alla destinazione del risparmio in investimenti di tipo immobiliare, soprattutto, in seguito alla crisi del “mattone”.

In sintesi, il cittadino italiano non residente può acquistare con un regime agevolato l’immobile, quale che sia l’ubicazione dello stesso sul territorio nazionale, senza la necessità di stabilire entro diciotto mesi la residenza nel comune in cui è situato l’immobile acquistato (cfr. Circolare n. 19/E del 1° marzo 2001, paragrafo 2.1.2. e Circolare n. 1 del 2 marzo 1994 capitolo I, paragrafo 2, lett. b).

Diversamente accade per la generalità dei contribuenti non italiani e non residenti, ai quali l’agevolazione spetta solo se ricorrono tutte le condizioni di cui alla nota II bis, e, segnatamente, se l’acquirente abbia (o stabilisca entro diciotto mesi) la residenza nel comune in cui è ubicato l’immobile acquistato (Circolare, Agenzia Entrate, 12 agosto 2005, n. 38/E).

Sebbene sia stato sostenuta in dottrina l’estendibilità al cittadino straniero del trattamento fiscale per il cittadino italiano (IANNIELLO, Agevolazioni per l’acquisto della “prima casa” (2011 - 2016), Dir. e Prat. Trib., 2016, 6, p. 2635), le posizioni interpretative prevalenti, soprattutto della prassi amministrativa, non sembrano sostenere simile soluzione.


3. La decisione della Commissione e il peso specifico del precedente greco


A ben vedere, una normativa molto simile a quella italiana era stata già applicata nell’ordinamento ellenico e giudicata discriminatoria dalla Corteai sensi degli artt. 12 CE, 18 CE, 39 CE e 43 CE nonché degli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992 (Corte di Giustizia, Sentenza del 20 gennaio 2011, causa C‑155/09, Commissione c. Grecia). In quel caso, si esentavano dall’applicazione dell’imposta sulla cessione degli immobili solo i cittadini greci in occasione dell’acquisto di una prima residenza in Grecia.

Invero, la Grecia aveva eccepito che la distinzione era giustificata dagli obiettivi diretti, da una parte, a facilitare l’acquisto di un alloggio per gli emigranti greci e le persone di origine greca nonché ad incoraggiarne il ritorno, dato che tale Stato membro aveva subito una forte diminuzione della sua popolazione a causa di una massiccia emigrazione all’estero. D’altra parte, il beneficio fiscale sarebbe stato del pari giustificato per motivi di politica sociale nel senso che sarebbe diretta a preservare i legami tra i greci emigrati ed il loro Stato d’origine.

Tuttavia, queste giustificazioni non vennero accolte dalla Corte di Lussemburgo. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, infatti, il divieto di discriminazione impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differente e situazioni diverse in maniera uguale, giustificando trattamenti differenti solo se fondati su considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate e adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito.


4. Possibili scenari futuri


Il precedente ellenico non sembra lasciare molti margini di manovra al legislatore italiano.

Nella decisione, tra l’altro, la Commissione ha rilevato, ad colorandum, che, a determinate condizioni, i pensionati italiani residenti all'estero sono esentati dall’imposta municipale unica o possono beneficiare di riduzioni delle imposte sugli immobili di loro proprietà ubicati in Italia per i servizi forniti a livello locale.

Il provvedimento fa riferimento al beneficio previsto dall’art. 9-bis del Decreto-legge del 28 marzo 2014 n. 47 e s.m.i (cfr. risoluzione dell’Agenzia delle Entrate del 26 giugno 2015 n. 6/DF). Nello specifico, questa norma dispone che l’IMU non trova applicazione nei confronti dei cittadini italiani all’estero che: 1) possiedano in Italia – a titolo di proprietà o usufrutto – una unità immobiliare che non risulti locata o data in comodato d’uso; 2) siano iscritti all’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE); 3) risultino già pensionati nei rispettivi Paesi di residenza. Oltre a questo, su tale immobile, le imposte comunali TARI e TASI sono applicate, per ciascun anno, in misura ridotta di due terzi.

Anche da questa ulteriore circostanza “discriminante”, non pare che la disciplina nazionale possa essere giustificata con lo scopo di prevenire speculazioni immobiliari, frodi o abusi, o con quello realizzare obiettivi di politica sociale. Obiettivi che, peraltro, potrebbero essere eventualmente perseguiti con strumenti meno restrittivi.

Sul punto la giurisprudenza della Corte è assai rigorosa.

Soprattutto se si considera che l’art. 20 TFUE conferisce a chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro lo status di cittadino dell’Unione (Sentenza CGUE causa C‑148/02, Garcia Avello) e che questo è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri (Sentenza CGUE causa C‑184/99, Grzelczyk).

Ciò considerato, sembra difficile che una normativa siffatta possa passare il vaglio della Corte di Giustizia. Per tali ragioni sembrerebbe più opportuno risolvere la controversia prima dell’intervento giurisdizionale, come del resto, accade nella maggior parte dei procedimenti (cfr. EU Commission, Commission report and factsheets on monitoring the application of EU law del 2017)

Allo stato attuale, sembrano ipotizzabili due scenari:

1): l’Italia modifica la disciplina, escludendo dal beneficio i cittadini italiani non residenti che non abbiano l’intenzione di trasferirsi nel Comune in cui è situato l’immobile entro 18 mesi. In questo modo, sterilizzando il beneficio, si renderebbe più ragionevole e coerente il trattamento fiscale dell’acquisto di immobili “prima casa”;

2) il legislatore italiano, obtorto collo, estende l’applicazione del beneficio anche i cittadini degli altri Stati Membri (si potrebbero eventualmente escludere gli extraeuropei) non residenti che non abbiano alcuna intenzione di trasferirsi nel Comune in cui è situato l’immobile.


Carmine Marrazzo - Dottorando in Diritto Tributario Europeo nell’Università di Bologna



POSTILLA

(Thomas Tassani)


Le soluzioni ipotizzate da Marrazzo appaiono probabilmente le sole in grado di evitare la censura europea ed allineare la disciplina interna con i principi del Trattato. Anche perché la misura riservata al “cittadino italiano emigrato all’estero” appare realmente discriminatoria, dato che nessuna opzione analoga è prevista per il cittadino non italiano.

E nemmeno pare possibile sostenere, anche se l’argomento è di per sè affascinante, che una simile previsione sia in linea con le libertà europee perché in grado di sostenere, incentivandolo, il trasferimento all’estero delle persone fisiche e, quindi, in definitiva, promuovendo la libera circolazione (almeno quella dall’Italia all’estero).

Al tempo stesso, però, occorre ricordare che la legge (nota II bis, c. 1, lett. a, art. 1 Tariffa, parte I, TUR) prevede altre “deroghe” alla regola della collocazione della residenza nel comune in cui è situato l’immobile acquistato, la cui applicazione non risulta del tutto omogenea rispetto a cittadini e non, residenti e non.

In particolare: a) l’immobile può essere situato nel comune in cui “l’acquirente svolge la propria attività”, se diverso da quello di residenza; b) in caso di trasferimento all’estero per ragioni di lavoro, l’immobile può essere situato nel comune in cui ha “sede o esercita l’attività il soggetto” da cui l’acquirente dipende.

Se è vero che, per principio generale, la disciplina normativa non distingue in base alla nazionalità del soggetto (Circ. n. 38/E/2005), sembrerebbe possibile ritenere (ma la prassi risulta orientata in senso contrario) che anche il cittadino non italiano, residente all’estero, possa godere dei benefici “prima casa” in ipotesi di acquisto di immobile ubicato nel territorio del comune italiano in cui lo stesso svolge una attività. Attività che non deve essere necessariamente quella di lavoro dipendente, potendo essere anche un’attività non remunerata, come una attività di studio, di volontariato o sportiva (Circ. n. 19/E/2001; Circ. n. 1/E/1994).

Inoltre, qualora fosse abrogata la previsione che consente al cittadino italiano emigrato all’estero di godere del beneficio prima casa anche in assenza di residenza, l’unica possibilità agevolativa riservata allo stesso sembrerebbe essere quella del trasferimento all’estero per ragioni di lavoro (che per la prassi amministrativa deve essere di tipo subordinato: Circ. n. 18/E/2013), sempre che la sede del datore di lavoro (persona fisica o giuridica) sia situata nel territorio italiano e in questo comune sia effettuato l’acquisto immobiliare.

D’altra parte, è anche vero che la soluzione dell’estensione ai cittadini non italiani della disposizione di favore attualmente prevista per i cittadini italiani emigranti non sarebbe realmente giustificabile, perché finirebbe per consentire il godimento di un trattamento agevolativo in assenza di qualunque collegamento (passato, presente o futuro) con il territorio italiano.

In questo, certamente non lineare, contesto normativo, la censura europea potrebbe rappresentare l’occasione per rimodulare le ipotesi agevolative, prevedendo nuove regole generali che non distinguano tra la provenienza del soggetto che trasferisce la residenza (e, a maggior regione, che non distinguano in base alla cittadinanza), nonchè criteri alternativi alla residenza in grado però di esprimere un collegamento rilevante con lo Stato italiano e, in particolare, con il comune in cui l’immobile è situato.

E’ possibile, per esempio, immaginare un’estensione del criterio del luogo di esercizio di una attività, non solo lavorativa e/o del luogo in cui sono rinvenibili legami di ordine familiare e personale ancorchè di per sé non sufficienti (sul piano interno e/o convenzionale) a radicare la residenza.

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